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重大公共卫生事件中应急处置法律问题初探
时间:2020-12-01
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编辑:陈洁
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来源:重庆法学杂志

  ○何金鑫

  摘 要

  重大公共卫生事件是在某一时间内意外出现的、危害公共卫生安全的事实。它自身的不可预测性、公共卫生安全危害性、紧急处置性促使人们有必要采取应急处置措施。为了自如应对重大事件,各国都在研究应急处置法律问题,我国也是如此。实践表明,完整的应急法律制度决定了应对重大公共卫生事件能否成功。

  关键词

  重大公共卫生事件;应急处置;法律制度

  作者简介

  重庆市监狱管理局生活卫生处三级主任科员

  现今,全球形势瞬息万变,重大公共卫生事件也表现出多样化和复杂化的特征,对国家的政治经济环境造成严重影响。2020年初爆发的新型冠状病毒引起的肺炎疫情(Corona Virus Disease 2019,COVID-19,以下简称新冠肺炎)再一次检验了我国处置突发疫情的能力。中央迅速组建了应对新冠肺炎疫情领导小组,在最短的时间内战胜了这场疫情,打赢了“武汉保卫战”,强调了我国“以人民为中心”的发展理念,客观说明我国政府的超级动员能力和人民群众的无穷智慧。当前,新冠肺炎疫情防控阻击战已经取得巨大的战略胜利,每日新增确诊人数大部分来自境外。新冠肺炎疫情的防控工作,展现了我国应对重大公共卫生事件的能力,但同时在应急处理重大疫情方面也表现出了缺陷及迫切需要解决的问题。我们希望在观察与分析新冠肺炎疫情应急处理的过程中积累起关于重大公共卫生危机事件的管理经验。因此,根据我国的现实国情,对重大公共卫生事件建立法律制度,是我国保证人民健康、完成“两个一百年”奋斗目标的重要基础。

  一、重大公共卫生事件概况及其法制建设的必要性

  (一)重大公共卫生事件概况

  世界范围内各种重大卫生事件是各国迫切需要面对的问题,例如登革热、埃博拉、鼠疫、SARS、新冠疫情等传染疾病。一些远古病毒重现,新的传染病又来势汹汹,促使全球迅速进入重大公共卫生事件的高发阶段。据世界卫生组织的统计,世界在30年的时间内新发现的传染病多达30种,严重威胁着各个国家与地区的社会安全与稳定。

  学术界概括重大公共卫生事件的特征有几种,结合对重大公共卫生事件的阐述,将其特征归纳为以下几点:

  1.不可预测性

  人们对于那些能预测的公共卫生事件自然不会无所适从。而该类事件突然发生,难以事前预料,其发生的时间、方式都是不固定的。

  2.公共卫生性

  公共卫生性是指事件牵涉到公共卫生领域。重大公共事件指事件不仅是对社会个体的波及而且还对整个社会有较大影响。

  3.公众生命健康的现实危害性

  这种危害非常现实,绝不是想象出来的。这种现实代表正在发生的、即将发生的,重点在于一旦发生重大公共卫生事件,危害就随之出现,至于说危害的结果,可能是立竿见影的,也可能是隐蔽的,在未来一段时间内才会被发现。

  4.应急处置的必要性

  这一点说明公共卫生事件不仅难以预料,还无法以人的意志为转移,并且这种事件是突然发生的,必然产生严重的后果,不采取应急措施可能引发更严重的危害,扰乱人心,甚至引起社会整体发生混乱。在交通、隔离、医疗及生活物资供应、医疗救助、心里疏导等方面应急处置表现出协同性,才能达到减小伤亡、维护社会稳定的目的。

  (二)建立重大公共卫生事件法律制度的必要性

  在公共管理中法律是最高准则。处置突发重大公共卫生事件主要通过法律手段实现损失最小化,执行力最大化,达到预期处置效果为宜。所以只有建立了重大公共卫生事件相关法律配套制度,我们才能在发生类似事件的时候以最快速度启动应急机制,最大程度减少损失,保护好人民生命财产安全。

  二、重大公共卫生事件应急法制的基本制度

  (一)程序制度

  程序是从始至终完成行为所需的步骤、方式与时间等。在现代法治环境下,程序法的重要性日益凸显,如果在运用法律时采取武断专横的程序,将直接影响法律的实施效果。因此,在行政法中程序制度非常重要。对重大公共卫生事件来说,程序制度包括启动、运行和解除程序。

  (二)权力配置制度

  权力配置包括分权与集权两方面内容,在处理重大公共卫生事件时,同时存在分权与集权。分权注重应急反应的灵活性与效率,集权则强调应急措施的统一协调性。基于权力配置制度分析,其具体包括权力主体、权力范围、违反权力配置的法律责任。应急指挥组织设置在权力主体范围内,另外,权力主体还应包含医疗机构、人民政府等。每一种主体都应予以不同的应急权力配置。法律规定了权力的具体范围,科学运营应急权力,就需要建立与运营应急权力配套的法律制度。

  (三)监测预警制度

  要对重大公共卫生事件实现全面、即时、准确的动态监测。重大公共卫生事件的预警是指卫生部门结合监测数据,即时向社会公布重大公共卫生事件预警信息,指引人们更好地投入到生产与生活中。监测的目的是预警,预警通常需要监测所得到的信息,若信息不够全面、准确和即时,将难以保证监测的科学性、准确性。监测预警制度具体包括主体、内容、方式和时间等。为保证得到及时、准确的监测信息,应科学构建一个监测网络体系,实现全覆盖。预警应保证及时性,通过大众媒体公布卫生新闻事件、报告疫情状况。预报信息要注意保证权威性,同时也需要负担相关的法律责任。

  (四)应急处置制度

  应对重大公共卫生事件必须采取科学的应急处置措施。应急处置措施必须果断、有力、有效,避免随意性,必须以法律为准绳。应急处置制度包括处置主体、措施、时间、范围等。尤其是刚刚发生重大公共事件时,行政机关必须采取科学、快速、积极的应对措施,保证及时、有效处理重大公共卫生事件,在设计法律制度方面需高度重视应急处置制度设置的时效性。

  (五)权利保障制度

  建立法律制度是为了保障公民的合法权利不受侵犯,重大公共卫生事件应急法律制度也应体现出这一理念。权利保障制度包括权利保障主体、范围、措施、期限等。通过分析权利保障的主体,重大公共卫生事件应急法律制度不仅应对普通公民的合法权利进行保障,还应该特别注重保护特殊群体的合法权益。如医务工作者、参与重大公共卫生事件应对的一般公民、隔离人员、疫苗研发人员、疫情防控参与人员、特殊场所人员等,保障这部分人员的权利,也从客观上说明了我国对于人权的高度保护与尊重。

  (六)信息公开制度

  信息公开制度特别是关于疫情的信息公开是有效总结国内外发生重大公共卫生事件所汲取的经验教训所演变而来的制度。信息公开制度不仅是行政法的基本要求,同时也是对公民知情权的有效保护。信息公开制度主要包括公开信息的主体、事件发展情况、事件发生时间、疫情传播方式等。对重大公共卫生事件来讲,公开信息的主体应突出权威性,保证其可靠性,同时要对重大公共卫生事件具有指导性。

  (七)问责制度

  问责制度是确保相关法律执行的最后保障,对于维护法律权威,提高法律制度执行力具有举足轻重的地位,同时也是法律的一部分。重大公共卫生事件应急法律制度需要有相关问责制度作为支撑。任何一个强制性的法律规定都需要对应的法律责任后果,通常来讲应急处置责任制度包括问责主体、问责处置范围、违反应急处置规定的责任后果和问责处理期限,具体制定时还需全盘考虑其他法律配套制度,既要与应急处置问责制度配套,又要与其他法律制度不相违背。

  三、我国现行重大公共卫生事件应急法律相关制度存在缺失

  (一)缺少完善的基本法

  目前,我国颁布实施了一系列处理重大公共卫生事件的法律法规,但这些法律制度严重缺乏权威性,且各项条款存在落实不力、条款指向不明的问题。我国政府目前采取的行政手段在一定范围内还补充发挥了法律的作用。我国应统筹兼顾,适时地废止、修改、融合部分法律法规,围绕重大公共卫生事件制定一部专门的法律,涵盖法律程序、权力配置、监测预警、应急处置、权利保障、信息公开、问责制度等一整套具有快速性、前瞻性的法律制度体系。

  (二)应对机构职责权限不明

  新冠肺炎疫情暴发在一定程度上反映了我国现阶段政府与有关部门的职责权限模糊,同时也反映出重大公共卫生事件需多部门合作进行联防联控,且各部门应在各自职责范围内做到信息互通、分工协作。

  (三)行政强制保障机制有待完善

  行政机关无法采取较强执行力手段,落地见效不够快,导致威慑力不足。具体指行政机关有行政强制权,却无法对不执行行政决定的对象给予处置,难以保证行政相对人有效履行自身义务。

  (四)应对突发公共卫生事件的大数据平台制度建设滞后

  目前,我国没有独立的突发公共卫生事件大数据平台来应对突发疫情相关信息搜集、上报、整合、发布,从而有效对突发疫情进行应急处置、指挥、调配相关资源,以最快速度达到控制疫情的目的。

  四、我国重大公共卫生事件应急处置法律制度的完善

  (一)注重配套法制建设

  1.建立配套的灾后恢复制度

  应对重大公共卫生事件的最后环节是灾后恢复,体现政府在对重大公共卫生事件处理过程中的基本能力。

  如果不能有效恢复受损害群体的生活,就可能影响社会安全稳定。而灾后恢复工作包括政策支持、经济救助等。一方面通过政策拨款解决经济问题,另一方面是社会公众通过众酬的方式集体承担。基于公平负担的角度分析,应建立灾后恢复基金,向社会转移部分灾后救助任务。

  2.及时修改与清理公共卫生法律制度

  对有关公共卫生法律制度及时修订与清理,客观上反映了对重大公共卫生事件应急法律制度的建立需求。修订的《传染病防治法》初步完善了应急处置重大公共卫生事件的法律制度体系。对公共卫生法律制度修订与清理,更能与时俱进解决现实问题。

  (二)建立重大公共卫生事件应急处置的常设机构

  现有的重大公共卫生事件法律制度部门管理制度较为分散,不具备统一的应急管理机构,只有暂时的联防联控机制等临时协调部门,客观导致了政府无法系统考虑日后一段时间内发生的各种重大事件,造成政府被动管理的现象,迫切需要成立重大公共卫生事件处理委员会。这是长期以来的国际惯例,也是政府重大危机管理的客观要求。但更关键的是科学规定政府内常设机构的法律地位、组成、权限等,建议不断对其进行明确、优化、重组。其次,在较大市也应考虑建设政府应急常务机构,仅省级人民政府建立应急机构无法满足我国应对重大事件的现实要求。

  (三)规范参与处置的法律地位

  应急处置有很多实施主体,而现行法律却比较简单,其中非执法主体的事实执法行为,未产生授权条件、授权内容和执行后果等。应利用立法对启动紧急处置的基础和行政机关的应急权力实施进行确定;政府在得到法律授权的情况下,结合处置重大事件常设机构的建议,对是否发生紧急公共卫生事件进行客观评判,采取应急处置,与各主体合作推进工作;政府各单位基于政府领导推进工作;如果组织与个人经授权后依法开展工作,则应由政府承担行为后果;国家实行志愿者制度,志愿者可以享受与国家工作人员一样的待遇。

  (四)完善行政强制程序

  一旦出现紧急状况,启动应急机制,在严格遵守法治原则的基础上行政机关活动应尽量提高处置事件能力与效率,此时程序控制应尽可能弱化,从而为行政机构创造大量的时间与空间控制紧急公共卫生事件,避免出现更严重的后果。但是,这并不代表行政机关可以不遵守任何程序采取强制措施。充分尊重保障人权,是现代法治原则不可缺少的内容,紧急权力也应当有所顾及。在《传染病防治法》中实施隔离、限制或停止人群聚集活动、停工、停业、停课、征用等措施的主体与条件,但这部分规定并不完善。在规定医疗卫生机构实施强制措施时,无法获得完整的保证,仅对医疗保健机构、疾病控制机构发现与控制传染病采取的措施进行规定,未具体确定应采取的措施种类;在规定的隔离措施中,未提及隔离后的有关处理措施;而所谓的“采取必要的治疗和控制传播措施”更无法对其含义进行有效确定。同样,政府在对公民自由采取强制措施时,也缺少与之对应的程度、条件,以及后续处理内容。这些缺陷均是行政主体对自身的紧急权力无线扩大后遗留的漏洞。即便是在紧急时期,行政机关也要按照应急处置程序办事。

  1.亮出身份。行政机关执行行政强制措施时,必须亮出身份,反之公民可以果断拒绝。

  2.表达理由制度。行政机关在执行强制措施时应当解释原因,根据事件紧急情况确定原因、告知理由、发布相关事宜。

  3.告诫程序。突出了行政效率,但在提高效率的基础上,依然对相对人的意志给予充分的尊重,关注人权保证的有关要求。行政机关适时对传染病患者与疑似患者发出警告,尽可能引导相对人自愿进行隔离,并在相对人配合的情况下采取非强制措施。

  (五)完善行政强制保障与救济

  一是对行政机关在完成强制措施后明确其义务,以书面形式记录对行政相对人采取的措施,并提供给相对人;二是放宽行政相对人申请复议或提起诉讼的条件,行政相对人不能提供书面证据的,复议机关或人民法院应当先予以受理,在审理过程中查清事实。一般采取金钱方式对应急机制下的行政强制措施进行补偿,同时要求行政机关赔礼道歉。如果损失是行政相对人自身造成的,则行政机关不需要进行赔偿或补偿。

  (六)适时制定统一的《公共卫生法》

  我国当前在公共卫生领域内分散的立法,导致有关法律规定之间的法理缺乏统一性,所以,为了在公共卫生领域加强法治建设,有必要结合公共卫生领域各方面情况制定《公共卫生法》,对各种法律关系进行妥善处理,解决公共卫生领域内出现的各种问题。基于新冠肺炎疫情防治工作可知,若无法厘清法律关系,则发生重大公共卫生事件时就很难依法处理。

  结语

  近些年来,接踵发生的重大公共卫生事件已经引起全国人民的注意,而对重大公共卫生事件的法律规制不断优化,不仅充分保证了人民的健康,还有利于社会经济稳定发展,维持国家的长治久安。我国在应对重大公共卫生事件时只有提高自身水平,才能全方位展现“以人民为中心”的思想理念。

  参考文献:

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  [2]雷芝樱.突发公共卫生事件应急机制与对策管理研究.预防医学论 坛,2018.

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